1. Die Personalvertretung ist zum einen Repräsentantin der Gesamtheit der Bediensteten und hat dabei die Aufgabe, die Beteiligung der Bediensteten an der Regelung des Dienstes und der Dienst- und Arbeitsverhältnisse zu verwirklichen sowie die Interessen der Bediensteten zu vertreten, soweit diese von der Tätigkeit in der Dienststelle berührt werden. Zum anderen ist die Personalvertretung Teil der Verwaltung und übt – ebenso wie die Einigungsstellen – nach öffentlichem Recht zu beurteilende Staatsgewalt aus.

2. Hinsichtlich der Formen der Beteiligung der Personalvertretung sind in er­ster Linie die Mitbestimmung, die Mitwirkung und die Anhörung zu unterscheiden. Bei mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen ist die Position des Personalrats am stärksten: Hier kann er durch Verweigerung seiner Zustimmung die Entscheidung der Einigungsstelle erzwingen, die in weitem Umfang für die Beteiligten verbindlich ist. Bei der Mitwirkung ist die beabsichtigte Maßnahme vor der Durchführung rechtzeitig und eingehend mit dem Personalrat zu erörtern, ohne dass hierdurch die alleinige Entscheidungsbefugnis des Dienstherrn geschmälert würde. Die Anhörung gibt dem Personalrat lediglich Gelegenheit zur Stellungnahme.

3. Soweit das Bundespersonalvertretungsgesetz Rahmenrecht für die Länder statuiert, schreibt es in seinem § 104 nur vor, dass die Personalvertretung in bestimmten Angelegenheiten zu beteiligen ist, nicht aber, wie weit diese Beteiligung geht und wie sie auszugestalten ist. Aus § 104 BPersVG lässt sich daher eine Ungültigkeit von Vorschriften des Berliner Personalvertretungsgesetzes nicht herleiten. Insbesondere weist § 104 S. 3 BPersVG lediglich auf die materiell-verfassungsrechtlichen Grenzen der Beteiligung der Personalvertretung hin und entbehrt eines überschießenden Rege­lungs­gehalts.

4. Eine Mitbestimmung der Bediensteten der öffentlichen Verwaltung ist grundgesetzlich weder durch Freiheitsrechte noch ein Gebot der Gleichbehandlung mit der Mitbestimmung in der privaten Wirtschaft noch das Rechtsstaats-, das Demokratie- oder das Sozialstaatsprinzip geboten. Doch ist die Einrichtung von Personalvertretungen als hergebrachter Grund­satz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG anzusehen. Allerdings gilt Art. 33 Abs. 5 GG nur für die Beamten, nicht die Ange­stellten und Arbeiter, und gibt bezüglich des Umfangs und der Intensität der Beteiligung keinerlei Direktiven vor. Ebensowenig definiert landesverfassungsrechtlich Art. 25 VvB einen bestimmten Beteiligungsstandard.

5. Das nach Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Länder geltende Demokratieprinzip des Grundgesetzes verlangt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine effektive demokratische Legitimation staatlichen Handelns, und zwar allen amtlichen Handelns mit Entscheidungscharakter. Die Ausübung von Staatsgewalt bedarf eines auf das Volk zurückführbaren Legitimationszusammenhangs. Für das Element der personellen Legitimation bedeutet dies, dass der Amtsträger sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder dadurch erhalten haben muss, dass er durch einen seinerseits personell legitimierten, unter Verantwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger oder mit dessen Zustimmung bestellt worden ist. Wie der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin entwickelt hat entspricht das in der Verfassung von Berlin enthaltene Demokratieprinzip einschließlich der daraus folgenden Anforderungen an die demokratische Legitimation der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und der Ausübung staatlicher Befugnisse dem des Grundgesetzes.

6. Diese Grundsätze sind vom Bundesverfassungsgericht für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit einer Beteiligung der Personalvertretung weiter ausdifferenziert worden:

a) Nach der Schutzzweckgrenze darf die Mitbestimmung (i.w.S.) sich nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, wie die spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen. Insoweit ergeben sich gegen die Vorschriften des Berliner Personalvertretungsgesetzes keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

b) Die Verantwortungsgrenze bezeichnet die Notwendigkeit, dass bei Entscheidungen von Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrags jedenfalls die Letztentscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert ist. Je weniger umgekehrt die zu treffende Entscheidung typischerweise die verantwortliche Wahrnehmung des Amtsauftrags und je nachhaltiger sie die Interessen der Beschäftigten berührt, desto weiter kann die Beteiligung der Personalvertretung reichen. Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet diesbezüglich drei Stufen mit steigenden Anforderungen an die demokratische Legitimation.

7.
a) Auf der ersten Stufe stehen Angelegenheiten, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis betreffen, typischerweise aber nicht oder nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren (vorliegend als „Beschäftigtenangelegenheiten ohne Amtsaufgabenberührung“ bezeichnet). Hier ist die Einrichtung einer weisungsunabhängigen Einigungsstelle unbedenklich, wenn Personalrat und Einigungsstelle bei ihrer Tätigkeit an Gesetz und Recht gebunden sind, zumindest die Mehrheit der Mitglieder der Einigungsstelle – jedenfalls in gewissem Maße – personell demokratisch legitimiert ist und Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwohl wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, durch Statuierung eines Evokationsrechts oder in anderer Weise einem parlamentarisch verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben.

b) Die Ausgestaltung der Beteiligung der Personalvertretung durch das Berliner Personalvertretungsgesetz in den Beschäftigtenangelegenheiten ohne Amtsaufgabenberührung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Das nur notwendige abgesenkte Niveau personell demokratischer Legitimation der Mitglieder der Einigungsstelle wird durch die Bestellung von drei Beisitzern durch die ihrerseits uneingeschränkt demokratisch legitimierte Senatsverwaltung für Inneres und des Vorsitzenden jedenfalls nicht gegen den Willen der Senatsverwaltung erreicht.

8.
a) Die zweite Stufe betrifft Maßnahmen, die den Binnenbereich des Beschäftigungsverhältnisses betreffen, die Wahrnehmung des Amtsauftrages jedoch typischerweise nicht nur unerheblich berühren („Binnenbereichsmaßnahmen mit Amtsaufgabenberührung“). Hier ist zwischen den Konstellationen der nicht ausreichenden und der hinreichenden demokratischen Legitimation der Entscheidungen der Einigungsstelle zu unterscheiden. Voraussetzung für die Erreichung eines hinreichenden Legitimationsniveaus ist die Beachtung des Prinzips der sog. doppelten Mehrheit. Nach ihm muss sowohl die Mehrheit der Mitglieder der Einigungsstelle uneingeschränkt demokratisch legitimiert sein als auch die Entscheidung von einer Mehrheit der so legitimierten Mitglieder getragen werden. Ist dies der Fall kann der Einigungsstelle die Kompetenz zur abschließenden Entscheidung zugewiesen werden. Bei Fehlen einer hinreichenden demokratischen Legitimation muss die Möglichkeit der verbindlichen Letztentscheidung hingegen einem demokratisch verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben.

b) Die vom Berliner Personalvertretungsgesetz für Binnenbereichsmaßnahmen mit Amtsaufgabenberührung getroffenen Beteiligungsregelungen sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die dieser Stufe zuzuordnenden Maßnahmen unterliegen entweder nur einem Mitwirkungsrecht der Personalvertretung oder dem Letztentscheidungsrecht des Senats von Berlin. Für Binnenbereichsmaßnahmen mit Amtsaufgabenberührung aber ist die Sicherung der abschließenden Entscheidung durch einen unbeschränkt demokratisch verantwortlichen Amtsträger in Form eines bloßen Aufhebungs- und Letztentscheidungsrechts zulässig.

9.
a) Die vorliegend als „Amtsaufgabenerledigung mit Beschäftigteninteressenberührung“ bezeichneten Maßnahmen der dritten Stufe betreffen schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben, berühren aber unvermeidlich auch die Interessen der Beschäftigten. Hier ist eine Einbeziehung von Personalvertretung und Einigungsstelle in die Willensbildung und Entscheidungsfindung allenfalls in der Form der sog. eingeschränkten Mitbestimmung zulässig, bei der die Entscheidung der Einigungsstelle lediglich den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde haben darf. Auf dieser Stufe sind die Maßnahmen der Personalpolitik, d.h. den Rechtsstatus der Beamten, Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes betreffende, sowie alle organisatorischen Maßnahmen der Dienststelle mit erheblicher Bedeutung für die Wahrnehmung des Amtsauftrags zu verorten.

b) Soweit es sich nicht um Angelegenheiten handelt, in denen die Personalvertretung bloß mitwirkungsberechtigt ist, verstoßen die vom Berliner Personalvertretungsgesetz für die Amtsaufgabenerledigung mit Beschäftigteninteressenberührung getroffenen Regelungen gegen die vom Demokratieprinzip des Grundgesetzes und der Verfassung von Berlin formulierten Anforderungen. Die Entscheidungen der Einigungsstelle sind nicht hinreichend demokratisch legitimiert: Wegen der der Senatsverwaltung für Inneres fehlenden Auswahlmöglichkeit sind die von Personalratsseite vorgeschlagenen drei Beisitzer nicht uneingeschränkt personell demokratisch legitimiert. Gleiches gilt für den Vorsitzenden, für den die bestehende Vetoposition des Hauptpersonalrats eine uneingeschränkte, von einem seinerseits uneingeschränkt an die parlamentarische Verantwortung rückgebundenen Entscheidungsträger vermittelte Legitimation verhindert. Die vom Bundesverfassungsgericht verlangte Beachtung des Prinzips der doppelten Mehrheit ist daher nicht sichergestellt.

Darüber hinaus ist die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts essentielle Letztentscheidung durch eine uneingeschränkt demokratisch legitimierte Stelle teilweise überhaupt nicht und teilweise nicht in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Weise vorgesehen. Bei der auf Antrag der obersten Dienstbehörde nach § 81 Abs. 2 BlnPersVG erfolgenden Entscheidung des Senats von Berlin handelt es sich um ein den Vorgaben des Demokratieprinzips nicht genügendes reines Evokationsrecht. Bei der Amtsaufgabenerledigung mit Beschäftigteninteressenberührung darf die Entscheidung der Einigungsstelle nur den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde haben.

Verfassungswidrig sind mithin:

· §§ 85 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, 85 Abs. 2 Nr. 4, 86 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 3 Nr. 1-6, 87 Nr. 8 und 9 BlnPersVG in Verbindung mit § 83 Abs. 3 S. 3 BlnPersVG

· §§ 85 Abs. 2 Nr. 2-6 sowie 9 und 10, 86 Abs. 3 S. 1 Nr. 1-6, 88 Nr. 1-12 BlnPersVG in Verbindung mit §§ 83 Abs. 3 S. 3, 81 Abs. 2 BlnPersVG.

10. Ebenso verfassungswidrig ist das auf die o. 9 b genannten Maßnahmen bezogene Initiativrecht der Personalvertretung nach

· § 79 Abs. 4 BlnPersVG in Verbindung mit §§ 85 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 2-6 sowie 9 und 10, 86 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 3 S. 1 Nr. 1-6, 87 Nr. 8 und 9, 88 Nr. 1-12 BlnPersVG.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts teilt die verfassungsrechtliche Beurteilung des Initiativrechts das Schicksal der Gegenstände auf die es sich bezieht.

11. Gegen das Demokratieprinzip des Grundgesetzes und der Verfassung von Berlin verstößt schließlich die

· Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens nach § 79 BlnPersVG.

Den verfassungsrechtlichen Anforderungen wird eine Verfahrensgestaltung nicht gerecht, die den verantwortlichen Amtsträger in die Gefahr bringt, um der zeitgerechten Erfüllung des Amtsauftrages willen Zugeständnisse machen zu müssen, zu denen er sonst nicht bereit gewesen wäre. Nach dem Berliner Personalvertretungsgesetz stehen den verantwortlichen Amtsträgern keine hinreichenden Steuerungsressourcen für ein zeitgerechtes Handeln zur Verfügung: Zum einen haben sie nicht die Möglichkeit, vorläufige Regelungen oder Eilentscheidungen treffen zu können. Zum anderen kann die Personalvertretung bereits durch die bloße Beantragung einer Fristverlängerung den Eintritt der Billigungsfiktion bei nicht fristgemäßer Zustimmungsverweigerung hemmen (§ 79 Abs. 2 S. 4 BlnPersVG) und dadurch das Verfahren verschleppen.